法律课|你知道吗，这些公共事件中政府可能赔钱！

国有国法，家有家规。国务院总理李克强曾强调，要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。要尊法学法守法用法,依法全面履行职责，所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。

四川省政府常务会议将法律学习作为固定议程，逢会必学。省长在学什么法？哪些人在给省长上法律课？督院街30号（微信号：duyuanjie30）给大家一个跟省长做“同学”的机会，和省长一起上好“法律课”。

本次授课内容为《侵权责任法》中有关政府责任的问题，在下述这些公共事件中政府可能担责。请各级政府官员多了解一下。一般人记牢这些知识，也许在社会生活中也用得上。

本期简介

主题：《侵权责任法》中有关政府责任的问题

讲解人：中豪律师集团（四川）事务所 邹树彬

时间：2017年1月23日

邹树彬，西南政法大学民商法硕士，中共党员，省政府法律顾问、省政府行政复议委员会非常任委员，现为中豪律师集团合伙人，四川事务所副主任。

侵权责任法律制度属于民事基本法律，是保障公民、法人的生命健康、人身自由、名誉权、隐私权、物权、知识产权等民事权益，维护经济秩序，构建和谐社会的基本法律规范。

鉴于国家赔偿在公权力行为的法定性、组织性和强制性的特征，与民事侵权赔偿有明显区别，纵观各国立法，行政侵权多以国家赔偿优先适用，以民事责任补充适用为原则，并未从根本上排斥民事责任的承担。《侵权责任法》实施后，在行政侵权中，其具有补充性或填补性的功能，即适用侵权责任法应当是在国家赔偿法未加以规定的前提下进行，就现状而言，至少在以下方面可能出现政府承担民事责任的情况，有必要予以讨论。

 

公共设施致人损害

公共设施是指由国家或者其授权的组织投资形成、经营管理的为社会公众提供服务的各类基础设施，包括交通、电力、油气管道、排水排污、通讯设施等。公共设施瑕疵是指公共设施设置存在有瑕疵和管理行为具有瑕疵，存在社会公众使用上的安全风险隐患。这些瑕疵具体表现为设计不合理、选址不当、基础不牢、保护不当、疏于修缮检修等。《侵权责任法》第十一章专章规定的物件损害责任，是指建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物，堆放物，妨碍通行物和林木等由于存在缺陷或者疏于管理、维护，造成他人损害，侵权人应当承担的侵权责任。政府作为公共设施的所有者、管理者或维护者，完全可能因此承担责任。

近年来，我国公共设施致害事件层出不穷，如2011年7月23日，温州“动车相撞事件”；2012年8月24日“哈尔滨大桥坍塌事故”；2013年11月22日山东青岛输油管道爆炸事件；2016年江西丰城发电厂在建工程垮塌事故致74人遇难等。有必要分析公共设施致害行为的构成要件及相关问题。

（一）政府承担公共设施致害赔偿责任的构成要件。一看损害是否由公共设施造成。二看设置或管理是否有瑕疵。三看损害的发生与公共设施设置或者管理的欠缺是否有因果关系。

（二）公共设施致害政府赔偿责任的归责原则。对公共设施致害赔偿的归责原则，《侵权责任法》采用过错推定原则。此外《侵权责任法》还对部分侵权情形采取举证责任倒置的方式。

（三）免责事由。一是不可抗力；二是受害人故意。

即便不考虑免责事由，也并不是所有的公共设施致害均由政府承担责任，对于由特别法规定的公用企业造成的损害应由特别法解决，如《铁路法》第五十八条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。

 

校园公共伤害事件

《侵权责任法》正式实施前后，全国多所幼儿园、小学经历了一场校园公共伤害案件的冲击。短短几个月内，生命权、健康权受到侵害的人就多达数百名。由于被害者人数众多，损害范围广泛，而归责原则指向的责任主体赔偿能力不足，被害人的损害赔偿难以真正落实，如何填补被害人损失，政府是否承担责任，《侵权责任法》面临着法律最终适用效果的挑战。

《侵权责任法》将幼儿园、学校及其他教育机构设定为特殊责任主体，强化其安全保障义务，基于法定责任，这些教育机构应当承担相应的教育职责和管理职责。其中第40条规定了教育机构对于第三人侵权所应承担的责任：无民事行为能力人活着限制民事行为能力人在教育机构学习、生活期间，收到教育机构以外的人员人身损害的，由侵权人承担侵权责任；教育机构未尽到管理职责的，承担相应的补充责任。

在校园公共伤害发生后，当地政府一般会先对被害人家属给予一定的经济补偿。据有关媒体报道，在“3.23福建南平血案”中，经被害人家属与南平市政府的协商，每位遇害学生家庭最少获得26万元的钱款。政府支付的这笔钱是被害人及其家属得到的唯一经济救济，也就是说政府在校园公共伤害案件中是实际的责任主体，最终为校园公共伤害案件的制造者承担了责任。

由此，在校园公共伤害案件中，政府是否承担责任应当予以明确。对于受害人及其家属的民事赔偿责任，首先应由加害人承担；若加害人赔偿能力不足，且学校在案件的发生过程中存在过错，则学校应当在其过错范围内承担相应的赔偿责任。如果按照侵权责任的制度设计，被害人仍无法获得有效的救济时，政府就应承担相应的补偿责任；但是若政府在校园公共伤害案件中未按照相应的职责保护学生的安全，存在不作为的违法行为，未履行对于校园安全保护的义务，政府就应当承担相应的赔偿责任。为了填补被害人的损失以达到均衡保障人权，防止报复性犯罪，维护法律正义价值的目的，必须扩展对于被害人有效救济的方式，使得政府成为承担责任的应然选择，也成为责任政府、法治政府应然之义。

 

突发事件中的政府垫付问题

突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全，需要采取应急处置措施应对的自然环境灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件（包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等），其特征包括：发生的突然性、危害的严重性、发展的不确定性、处置的紧迫性等。

存在加害人的突发事件，从加害人的分类可以将其分为加害人为政府、为企业、为其他社会团体组织、为自然人的突发事件。加害人为政府时，政府理所当然应该承担相应的损害赔偿责任，不存在政府垫付的行为。而加害人为企业、其他社会团体组织及自然人时，若此时的加害人没有赔偿能力或为逃避赔偿而消失的，政府则可能会出面进行先行垫付相关费用。

政府垫付行为指的是政府运用公共财政代为暂时支付本应由致害人承担的对受害人的相应赔偿费用的行为。一般分为处置性垫付、资助性垫付和“赔偿性”垫付：处置性垫付是突发事件发生后，为了避免事件进一步恶化、防止损害继续扩大，由政府先行垫付相应资金来处置突发事件。资助性垫付是为及时救治受害者或者保障受害者的基本生活，政府对受害者先行垫付应由损害赔偿责任主体支付的相关费用，事后政府再向真正的损害赔偿责任主体追偿这些费用，但责任主体由于赔偿能力有限或有意逃避责任时，政府的先行垫付行为就变异为代为赔偿。

上述垫付行为应受《侵权责任法》的调整，但此前法律规定的赔偿数额不一致，导致了司法的不统一。温州动车相撞事故的赔偿先后就出现了20万元、50万元两个不同的赔偿标准，在温总理赶赴现场后才依据《侵权责任法》统一规定每位死者赔偿92万元。如果政府的“行政命令”失效，为了维稳的需要，那么政府就只能自己垫付来弥补受害人的赔偿差额，而最终也就演变成为了政府赔偿。

即便突发事件是公共事件，政府也不应该主动为受害者的救治费用进行垫付。只有在受害人向加害人索赔难度大、成本高，据此提出垫付申请时，政府在审核受害人的申请符合相关标准后，才可以进行先行垫付行为。在垫付后应该向真正的加害人追偿垫付费用，需要构建一个为完善的追偿机制，让真正的赔偿主体最终承担应付的赔偿责任。此外，若政府在事件中没有履行监管义务或管理职责，应当依法进行问责。

政府垫付行为与普通的民事赔偿、行政赔偿及行政补偿是不相同的。既不能将政府垫付行为当成是民事赔偿中的代替性赔偿行为，更不能将其视为行政赔偿行为，而应该属于责任暂时替代性行为。目前政府垫付行为还缺乏法律依据，对于突发事件中的受害人，我们应该弱化政府职能作用，发挥社会作用，通过保险、基金等途径全面维护受害人的权益。

本文来源：川报观察

编辑：亦木

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